Reforma administrativă: demografia și costurile reduc numărul comunelor

Demografie tot mai redusă și costuri tot mai mari. Un aparat de stat care a tot crescut... degeaba. De trei decenii, se vorbește despre reformă administrativă și reducerea cheltuielilor. Și atât. Nimeni nu îndrăznește să comaseze comune a căror populație ar intra într-o scară de bloc. Pe lege, comunele sub 1500 de locuitori ar trebui desființate. La fel și orașele care au sub 10.000 de locuitori. În noua propunere, se vorbește de comasarea UAT-urilor cu 3-4.000 de locuitori. Cert este că, pe cifre, nici 2% dintre unitățile administrativ-teritoriale nu au venituri mai mari decât cheltuieli. De unde ar trebui să înceapă eficientizarea și pe ce criterii? Cât am câștiga și cât am pierde din comasarea unor UAT-uri? Vă prezentăm o analiză complexă, marca GAZETA de Maramureș.

În 16 februarie se împlinesc 57 de ani de la ultima reformă administrativă a României. Atunci, Marea Adunare Națională a adoptat „Legea nr. 2 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România“, rămasă în vigoare, chiar dacă modificată de amendamente, până astăzi. În logica distanțării față de URSS, România renunța atunci la raioane și revenea la județe.

Din anul 1968, teritoriul României a fost împărțit în 39 de județe, plus municipiul București. În 1981, s-au înființat încă două județe, județul Giurgiu și județul Călărași. În prezent, avem 41 de județe, 103 municipii (inclusiv București), 320 de orașe și 2.859 de comune. În perioada ultimilor 30 de ani, în România au fost înființate 234 de comune, iar 59 de comune au fost declarate orașe.

Din 1968, Legea nr. 2 a cunoscut peste 200 de modificări, aproape toate după 1989, însă reforma majoră, de care se vorbește de 30 de ani, se lasă încă așteptată.

Ce-am fost și ce-am ajuns...

Maramureșul, în forma sa actuală, s-a constituit în 1968 din fostele raioane Baia Mare, Sighet, Vișeu, Târgu Lăpuș și, parțial, fostul raion Cehu Silvaniei. Potrivit vechii organizări administrativ-teritoriale, la data înființării, județul era constituit din patru orașe - Baia Mare, Sighet, Baia Sprie, Vișeu de Sus - și din 83 de comune. Conform datelor de la ultimul recensământ al populației anterior reorganizării (1966), populația era de 427.645 de locuitori.

Conform ultimului recensământ, din 2021, Maramureșul are 452.475 de locuitori și, din punctul de vedere al mărimii populației rezidente, se situează pe locul 18 în ierarhia județelor. În prezent, județul are două municipii, 11 orașe, 63 de comune. Ce s-a schimbat? Statutul a cinci comune, care au devenit, după 1989, orașe: Dragomirești, Ulmeni, Tăuții-Măgherăuș, Săliștea de Sus și Șomcuta Mare. De asemenea, alte comune s-au divizat în mai multe subunități administrativ-teritoriale.

Prea mici, prea ca la țară 

Conform legii, o comună ar trebui să aibă minimum 1500 de locuitori, un oraș minimum 10.000, iar un municipiu minimum 40.000 de locuitori. Această prevedere aflată în vigoare nu e respectată însă nici în țară, nici în Maramureș. Municipiul Sighetu Marmației, orașele Cavnic, Dragomirești, Șomcuta Mare, Săliștea de Sus, Seini, Tăuții-Măgherăuș, Ulmeni, precum și comunele Ariniș, Asuaju de Sus, Băsești, Bicaz, Boiu Mare, Coaș, Gârdani, Oarța de Jos, Poienile Izei, Vima Mică nu respectă norma privind numărul minim de locuitori. Însă, în țară, există comune cu sub 100 de locuitori. Și, totuși, au primărie, compartimente de specialitate, școală etc. Potrivit ultimelor discuții, reforma administrativă care ar trebui să fie pusă pe hârtie în următoarele luni ar include comasarea localităților cu 3-4000 de locuitori.

Anul trecut, Camera de Comerț și Industrie a României (CCIR) și mai multe organizații patronale cu sute de membri au cerut reorganizarea administrativ-teritorială pe criterii mai stricte: comunele să aibă minimum 5.000 de locuitori, iar orașele 10.000 de locuitori. În acest caz, din cele 318 orașe din România, doar 170 ar mai putea păstra statutul de oraș, în timp ce, din cele 2862 de comune, doar 12,40% se încadrează între 5.000 și 10.000 de locuitori.

Pe banii lor

Într-un răspuns complex dat mass-mediei locale, Asociația Comunelor din România (ACoR) și Asociația Stabilitate, Armonie și Tradiții (SAT) resping în mod categoric propaganda pentru așa-zisa reformă administrativ-teritorială a României, prin comasarea sau desființarea unui număr ridicat de comune. Printre argumentele aduse, se numără faptul că doar comunele, dar nici orașele și nici municipiile nu se pot „întreține singure”.

Concret, prin raportarea veniturilor proprii (veniturile din impozite și taxe locale) la cheltuielile de funcționare (cheltuielile de personal și cele cu bunuri și servicii) au rezultat următoarele:

a) 41 din 41 de județe (100%) au veniturile proprii mai mici decât cheltuielile de

funcționare;

b) un singur municipiu din cele 102, fără a include aici municipiul București și

sectoarele sale, are venituri proprii mai mari decât cheltuielile de funcționare;

c) 8 din 216 orașe (3,7%) au venituri proprii mai mari decât cheltuielile de funcționare;

d) 38 din 2.862 de comune (1,3%) au venituri proprii mai mari decât cheltuielile de funcționare;

e) în total, 47 din 3.221 de unități administrativ-teritoriale (comune, orașe, municipii și județe, mai puțin municipiul București și sectoarele sale) au venituri proprii mai mari decât cheltuielile de funcționare (1,45%).

Practic, conform raționamentului „să fie ce vor, dacă se pot întreține”, ar trebui desființate majoritatea UAT-urilor din România.

Și, totuși, cât costă în medie o primărie? Din același comunicat al Asociației Comunelor, aflăm răspunsul: totalul cheltuielilor de funcționare pentru administrația publică locală din România a fost de 16,9 miliarde lei pentru comune, 42,5 miliarde lei pentru municipii și orașe, respectiv 21,2 miliarde lei pentru județe. Dacă este să ne referim la cheltuielile de funcționare per locuitor, acestea au fost de circa 1.856 lei în cazul comunelor, față de 4.272 lei în cazul municipiilor și al orașelor, respectiv 1.221 lei în cazul județelor. În cazul cheltuielilor de personal per locuitor, acestea au fost de aproximativ 528 lei per locuitor în cazul comunelor, comparativ cu 1.514 lei per locuitor în cazul municipiilor și orașelor, respectiv 780 lei în cazul județelor.

Concluzia Asociației Comunelor este că „Desființarea unor comune ca unități administrativ-teritoriale nu conduce în mod neapărat la costuri mai mici. Eventualele economii trebuie foarte atent puse în balanță cu creșterea acoperirii teritoriale, din care rezultă și costuri mai mari în furnizarea de bunuri și servicii publice atât pentru administrație, cât și pentru cetățeni.

Spre exemplu, cheltuielile cu posturile asistenților personali ai persoanelor cu handicap grav vor trebui menținute, deoarece acestea reprezintă drepturi sociale ale cetățenilor, indiferent de numărul de unități administrativ-teritoriale. În cazul comunelor, acestea reprezintă aproape 48% din totalul posturilor ocupate, peste 41% din totalul cheltuielilor de personal și aproape 12% din cheltuielile de funcționare. Mai mult decât atât, autoritățile locale de la nivelul comunelor gestionează administrarea a peste 87% din teritoriul României.

În prezent, avem 327 de hectare pentru fiecare post ocupat în cazul comunelor, raportat la doar 20,9 hectare în cazul orașelor și al municipiilor. Administrarea acestui teritoriu presupune un număr semnificativ de servicii publice pentru cetățeni (fond funciar, infrastructură, transport etc.). Mărirea suprafeței unităților administrativ-teritoriale odată cu reorganizarea administrativă ar determina imposibilitatea oferirii unor astfel de servicii publice sau creșterea costului accesului cetățenilor din mediul rural la aceste servicii, acolo unde ele vor mai exista”.

Identitate vs bani. Cum e la alții?

Una dintre cele mai puternice argumente anticomasare este păstrarea identității. În Europa, cifrele sunt similare cu cele din România: Franța are 34.965 unități administrativ-teritoriale (UAT) cu o medie de 1.941 locuitori per UAT; Germania, 10.799 UAT, din care 2.055 orașe, cu o medie de 7.708 locuitori per UAT; Italia, 7.904, o medie de 7.708 locuitori per UAT; Spania, 8.131, cu o medie de 5.834 locuitori per UAT; Austria, 2.096, cu o medie de 4.284 locuitori per UAT; Cehia, 6.258, cu o medie de 1.681 locuitori per UAT; Slovacia, 2.751, din care 140 de orașe, cu o medie de 1.976 locuitori per UAT; Ungaria, 3.154 de UAT, din care 322 de orașe, cu o medie de 3.072 locuitori per UAT. România, cu 3.222 de UAT și o medie de 5.910 locuitori per UAT este în partea superioară a acestui clasament.

Soluții intermediare 

Asociația Comunelor din România (ACoR) și Asociația Stabilitate, Armonie și Tradiții (SAT) au lansat o invitație către conducătorii autorităților publice centrale (Parlament, Președinție, Guvern), partidele politice, sindicatele din administrația publică, specialiștii în administrație, drept, finanțe publice și sociologie, la dialog pe tema organizării administrativ-teritoriale și cea a reformei finanțelor publice locale, mai necesară ca oricând. „Totodată, facem un apel la curaj politic pentru atacarea cu soluții reale a problemei consolidării fiscal-bugetare, prin reducerea deficitului public. Am arătat cu date că desființarea sau comasarea abuzivă a unui număr ridicat de comune nu va aduce economii bugetare semnificative.

Soluțiile, în viziunea noastră, constau în creșterea veniturilor fiscale prin:

(i) combaterea fermă a evaziunii, precum și optimizarea fiscală;

(ii) impozitarea curajoasă a marilor averi și a marilor profituri, așa cum se întâmplă în Occidentul prosper la care ne raportăm ca model;

(iii) promovarea egalității și a echității în plata sarcinilor fiscale prin eliminarea scutirilor, excepțiilor și regimurilor preferențiale;

(iv) reducerea numărului de consilieri locali, ce va genera o reducere semnificativă a cheltuielilor de la nivelul comunelor;

(v) încurajarea extinderii, prin lege, a exercitării prin cooperare a atribuțiilor care revin comunelor și orașelor, având în vedere principiul autonomiei locale;

(vi) digitalizarea reală a proceselor administrative locale, în paralel cu

«alfabetizarea» funcționarilor publici în ceea ce privește utilizarea tehnologiei informației precum și, nu în ultimul rând,

(vii) desființarea privilegiilor de tipul pensionărilor speciale, anticipate, la vârste sub 60 de ani, măsură pentru care există un larg consens în societatea românească.

Respingem categoric austeritatea ca soluție pentru consolidarea fiscal-bugetară, distructivă economic și social, care se închide întotdeauna pe bugetele locale.

Înțelegând necesitatea ca fiecare parte a sectorului public să fie solidară în raportul cu deficitul public și efortul de eficientizare și identificare a zonelor în care se pot face economii, ACoR a propus și propune o serie de soluții pentru realizarea de economii și eficientizarea cheltuielilor publice la nivelul comunelor.

Între acestea, amintim:

a) reducerea numărului de consilieri locali, de consilieri generali și consilieri județeni cu peste 13.000 de persoane, față de 41.461 de persoane alese în aceste demnități publice în 2020. Prin această propunere, se obțin economii mai mari decât prin eliminarea indemnizației pentru 1.500 de primari ai comunelor sau prin desființarea celor 500 de comune cu cel mai mic număr de locuitori. Această propunere trebuie transpusă în legislație cât mai urgent cu putință pentru a fi viabilă și a produce efecte începând cu alegerile locale din anul 2024;

b) promovarea pe scară largă a intercomunalității pe model francez, astfel încât unitățile administrativ-teritoriale să coopereze pentru organizarea și exercitarea unor activități în scopul realizării unor atribuții stabilite prin lege autorităților administrației publice locale, cu precădere în domeniile ce privesc activitățile de control, audit, inspecție, urbanism și amenajarea teritoriului, cadastru, precum și în orice alte domenii în care hotărăsc consiliile locale respective, pe principii de eficiență, eficacitate și economicitate, la nivelul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară ai căror membri sunt sau la nivelul structurilor județene cu personalitate juridică ale structurilor asociative ori la nivelul structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale recunoscute ca fiind de utilitate publică, potrivit legii; în acest sens a se vedea și consorțiile administrative prin care comunele pot coopera și se pot asocia în scopul îmbunătățirii eficienței serviciilor publice, creșterii eficacității investițiilor și pentru utilizarea eficientă a resurselor umane;

c) renunțarea la funcția de viceprimar pentru comunele mici, cu până la 1.000 – 1.500 de locuitori, sau care fac parte din consorții administrative”.

De-o fi una, de-o fi alta, ce e scris și pentru noi...

Deocamdată, reforma administrativă este, la fel ca în ultimii 30 de ani, doar la nivel de declarații. Dacă proiectul va fi pus pe hârtie, nu va putea fi adoptat peste noapte, ci va fi nevoie de referendum. Art. 13 alin. 3 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfășurarea referendumului spune că: „Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor şi județelor se înaintează Parlamentului spre adoptare numai după consultarea prealabilă a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective, prin referendum”.

Posturi ocupate la nivel local (conform datelor din anul 2022): comune: 121.700 posturi ocupate municipii și orașe: 192.600 posturi ocupate județe: 142.000 posturi ocupate Cheltuielile cu personalul la nivelul UAT-urilor (unităților administrativ-teritoriale): comune - 16,9 miliarde de lei municipii și orașe - 42,5 miliarde de lei județe - 21,2 miliarde de lei

Cheltuielile cu personalul la nivelul UAT-urilor (unităților administrativ-teritoriale): comune - 16,9 miliarde de lei municipii și orașe - 42,5 miliarde de lei județe - 21,2 miliarde de lei

În 16 februarie 1968, Marea Adunare Națională a adoptat Legea nr. 2 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, rămasă în vigoare, cu anumite modificări, până astăzi. Din punct de vedere juridic, acțiunea din 1968 poate fi catalogată drept „reorganizare administrativ teritorială”, ceea ce presupune în esență „modificarea numărului nivelurilor de organizare a unităților administrativ-teritoriale şi a raporturilor juridice dintre acestea, inclusiv cu statul”. 

Precedenta reorganizare datată din 1950, cu modificări în 1956, având ca sursă de inspirație modelul sovietic, rațiunea acesteia fiind atât politico-ideologică, înlocuirea vechii administrații şi exercitarea unui control sporit, cât şi economică, împărțirea teritorială fiind necesară realizării colectivizării sau planificării. Modificarea din 1950 a presupus introducerea pentru prima dată de structuri noi, diferite de caracteristicile teritoriale şi istorice tradiționale ale statului, copie a unităților administrativ-teritoriale existente pe teritoriul URSS, respectiv regiunile şi raioanele. Astfel de reforme administrative au existat în (Polonia – 1946; Bulgaria – 1947; Ungaria, Cehoslovacia şi Albania – 1949; România şi Iugoslavia – 1950).

Reorganizarea administrativ-teritorială din 1968 se înscrie şi în logica distanțării de Uniunea Sovietică, servind totodată scopurilor naționaliste ale regimului de la București. Însă, dincolo de aceste considerente, putem identifica un substrat politic, şi anume înlocuirea celor numiți în funcții în timpul perioadei dejiste, aspect definitoriu pentru primii ani ai regimului Ceaușescu.