Statul politic și statul administrativ

De la un stat la altul sau de la un ciclu electoral la altul, practica relației dintre politic și administrativ diferă semnificativ. Preocuparea de a înființa noi entități administrative, a restructura sau desființa altele odată cu schimbarea guvernamentală, susți­nută de nevoia recompensării politice a servanților noii formule de putere există în toate democrațiile. Diferența e dată de amploarea acestor modi­fi­cări. Este adevărat că pe măsură ce o de­mocrație se consolidează institu­țional și funcțional, posibilitatea remodelării politice în profunzime a instituțiilor guvernării, teoretic, se diminuează. Apare o reziliență a sta­tului administrativ susținută de gradul de securitate juridică a mecanismelor guvernării și de statutul funcționa­rilor. Statul modern își propune de altfel consolidarea unui strat adânc și stabil al guvernării, apt să reziste fluctuațiilor politice și să se sustragă „mofturilor” politicianiste.

Aspectul e discutat și de politologul american George Friedman, director al site-ului de analiză geostrategică Geopolitical Futures (GPF), într-un articol postat anul trecut (The Deep State – Statul Profund), foarte probabil inspirat de frământările politicii americane în era Trump. Autorul încearcă să aducă lămuriri complicatei dialectici a relației dintre statul politic și cel administrativ, sesizând existența unei temeri, neîntemeiate, în rândul unei părți a publicului american, potrivit căreia ar exista un stat profund, mai puternic în controlul mecanismelor puterii decât principiile statului constituțional (sună cunoscut?). În esență, Friedman afirmă că existența unui „strat” al guvernării, altul decât cel politic, constituie o realitate care nu reprezintă un secret sau o problemă, ba dimpotrivă, e rezultat firesc al evoluției statului democratic modern.
Dacă în trecut angajații guvernamentali se aflau într-o relație directă cu actorii politici, imperativul moderni­zării a determinat creșterea complexi­tății sarcinilor guvernării și a respon­sa­bilității celor chemați să asigure funcționarea puterilor statului, a poli­ti­cilor stabilității și dezvoltării de durată, indiferent de episoadele ciclu­rilor electorale. În această realitate își găsesc de altfel originile atât tehno­crația cât și meritocrația.
Rezultă că statul profund e reprezentat de guvernarea administrativă, înțeleasă ca serviciu public funcțional în economia statului de drept, a cărei relativă autonomie nu trebuie să producă temeri ci dimpotrivă, să constituie, dacă e cazul, o garanție a protejării statului în fața derapajelor sau intereselor nu întotdeauna legi­time ale politicienilor. Un stat matur are dezvoltate resorturi autoprotective apte să reacționeze atunci când politicul recurge la acțiuni derivate dintr-o optică a guvernării profund marcată ideologic sau punctual și partizan interesată. Un stat fragil, insuficient consolidat, are resurse limitate din acest punct de vedere și poate fi ușor subordonat de o majoritate politi­că foarte determinată în obiectivele ei (care pot să coincidă sau nu cu agenda publică) și care, din varii motive, poate urmări fisurarea ori invalidarea unor mecanisme ale exercițiului autorităților publice, a căror eficiență a fost deja confirmată.

Felul în care cadrele constituționale ale democrațiilor moderne și cei chemați să le utilizeze înțeleg și permit o bună gestionare a relației dintre statul politic și cel administrativ, adică asigură comunicarea și identificarea comună de soluții pe componentele strategice ale guvernării sau întrețin confruntări pe o agendă diver­gentă, este un indicator important al stabilității și coerenței politicilor pu­blice și implicit al solidității dezvol­tărilor viitoare.

În România nu se poate vorbi, serios, de existența unui stat administrativ apt să dialogheze cu statul politic, decât după 2007, când aderarea la UE a implicat o serie de reforme interne ce au condus volens-nolens la anumite dezvoltări instituționale sub imperativul compati­bi­lizării structurale cu instituții ale statelor UE. Ultimii zece ani au însemnat o intensificare a adaptărilor organizatorice și funcționale ale statului la principii și normative rezultate din politicile integraționiste, fapt care, coroborat cu transferul unor decizii politico-economice la nivelul UE, dar și cu promovarea în administraţie a unor tineri neconectați la filiere politice, a determinat consolidarea unor structuri institu­țio­nale capabile să funcționeze destul de coerent în ceea ce numim stat administrativ.
În acest punct, comunicarea, respectiv confruntarea dintre politic și administrativ, mai exact subiectele aduse în dezbaterea publică și în legiferare, modul de tratare și scopurile vizate, descriu spațiul ambiguu al politicii, în care cetățeanul alege, influențat dar liber, să considere cine îl reprezintă cu adevărat.

Guvernarea profundă, departe de a constitui așadar o problemă, poate fi privită, în suficiente situații, ca o garanție a existenței unei poziții de pe care se negociază și se reprezintă inte­resele tuturor și nu doar a unor grupuri reprezentate politic. Evident, mecanismele de control instituite de statul politic și autoinstituite de structurile
administrative din nevoia organizării și funcționării proprii în acord cu obiectivele publice pe care le deservesc, trebuie să prevină și să sancționeze orice comportament care riscă să le devieze de la rolul și funcțiile lor.

Este firesc ca, într-un anume sens, guvernarea profundă să fie „perturbată” de reașezarea formulelor politice de guvernare, realitate conținută de însăși logica funcționării democrației. Nivelul unei democrații însă, e detectabil aici de înțelegerea și acceptarea limitelor până la care politicul alege să se extindă în sfera administrativă; preocuparea de preluare sub control („politizare”) a pârghiilor administrativ-instituționale până la un nivel care se traduce prin imixtiunea politicului în stratul profund al guvernării, poate afecta coerența și continuitatea politicilor publice a căror desfășurare și reușită stă sub semnul unor strategii pe termen lung (starea învățământului românesc, la toate nivelurile, „terorizat” de reformele și inovările succesive ale statului politic, e un exemplu relevant). De asemenea, investirea cu puteri decizionale a unor persoane profilate strict politic și care fie nu înțeleg, fie nu acceptă cauzele anumitor reziliențe ale statului administrativ în procesul conturării unor decizii politice, prejudiciază serios calitatea guvernării și în timp slăbește mecanismele de funcționare a statului.
Există, pe de altă parte, o determinare obiectivă a tensiunii specifice guver­nării: statul politic trebuie să urmăreas­că materializarea programului care a asigurat accederea la guvernare, din nevoia revalidării electorale ulterioare. În multe situații însă, măsurile implicate de programele politice („promisiunile”) nu sunt expresia cunoașterii reale a posibilităților de materializare, chiar dacă ele corespund unor nevoi recunoscute. Ține de normalitatea actului gu­ver­nării ca statul profund să reacțio­neze, în virtutea responsabilității pri­vind asigurarea funcționării integrate a serviciilor guvernării și a cunoașterii posibilităților efective de concretizare a măsurilor, a riscurilor și consecințelor de durată ale acestora. Devine alegerea politicului felul în care reacționează la semnalele statului administrativ.
Subordonarea sau devierea politică a unei structuri administrative de orice fel, a cărei eficiență e recunoscută pu­blic, echivalează cu o subminare a auto­nomiei sale funcționale și implicit o afectare severă a capacității de performare onestă a funcțiilor sale publice. Spațiul politico-civic din România este, de ceva vreme, terenul unor formule de reacție civică inedită, în sensul susținerii publice a unor instituții ale autorității, în defavoarea sau împotriva exprimărilor statului politic.

O fisură majoră există actualmente inclusiv la nivelul societății americane între statul administrativ și cel politic al Președintelui. Efectele rupturii dintre straturile puterii se replică periculos în politica externă de o incoerență fără precedent a SUA și declarațiile constant contradictorii ale celui mai puternic om al Planetei.
Statul, ca ansamblu organic al insti­tu­țiilor și autorităților prin care se exercită puterea, poate fi îmbolnăvit sau însănătoșit de politicieni. Calitatea comunicării dintre aceștia și corpul administrativ (convergența agendelor, buna-credință dialogală) determină evoluții atât pe coordonata stabilității cât și pe cea a schimbării. Dimpotrivă, agendele diferite, expresie fie a rezilienței administrative, fie a marcajelor strict ideologice sau punctual-politice, promovate într-un dialog formalizat, cu concluziile „deja în mapă” au consecințe pe măsură. Confruntarea, în locul comunicării, îndreaptă lucru­rile, previzibil, spre efecte greu consu­mabile în exercițiul puterii sau cel puțin nedorite de una din părți. Evident, gradul de determinare al politicului, sus­ținut de mecanismul constituțional al votului, face ca „pierzătoare” să fie, de regulă, zona administrativă a guver­nării.
Ce nu înțeleg sau nu acceptă unii po­liticieni e că orice slăbire a mecanismelor de funcționare a unui serviciu public, afectează încrederea întregului esta­blishment administrativ în capacitatea puterii politice de a asigura stabilitate, coerență și predictibilitate mecanismelor guvernării, sentiment care la rândul lui generează nesigu­ranță, ezitări și inconsecvențe în ad­ministrarea puterii.

Disputele care au loc în spațiul public românesc de aproximativ un an, repre­zintă, într-un anume sens, aspecte ale confruntării dintre statul politic aflat într-o continuă încropeală și un stat administrativ în curs de maturizare și asumare serioasă a rolurilor.

Rezultatul îl constituie o dizarmonie în exercitarea puterii publice, accentuată de discursuri media interesate, care astfel, nu reușesc să mute discuția din logica disputei în cea a dezbaterii. Mize politice de mo­ment sau de durată întâlnesc rezistențe sau reacții venite fie din zona politică, fie administrativă sau a societății civile. Relevantă ni se pare confruntarea dintre politicieni și profesioniștii statului administrativ în așa numita problemă a legilor Justiției, respectiv situarea adversativă a politi­cului în raport cu toate asociațiile și organele reprezentative ale corpului profesional al magis­traților. Pozițiile se prezintă ca având suportul a două tipuri diferite de legitimitate: legitimitatea votului versus legitimitatea cunoașterii. Într-o altă interpretare, a cărei cheie ține de criza reprezentării, reacția corpului administrativ al guvernării (Justiția e privită ca serviciu public care „administrează” un domeniu al puterii) la demersurile factorilor politici, se prezintă ca o confruntare între interesul public reprezentat de această dată de către cei care asigură continuitatea guvernării în folosul cetățenilor și interesele punctuale ale celor care urmăresc realizarea unor obiective de moment aferente unor agen­de personale. Sigur că printr-o bună echipare discursivă, aceste din urmă interese pot fi ușor livrate în spațiul public ca reprezentând exerciții demo­cratice și finalități impuse de dorința celor mulți.

Este normal ca, la fel ca atunci când statul politic deviază de la conținutul angajamentelor electorale determi­nând reacția corpului electoral, confi­gurarea unei agende politice care presupune reașezări legislative aflate în dezacord cu cele care au oferit mecanisme și cadre instituționale ce și-au dovedit eficiența, să determine reacții ale corpului administrativ. Drumul, înainte sau înapoi, e decis întotdeauna de calitatea celor care dețin legitimitatea votului și puterea de a-l utiliza.

La fel de legitim însă, apar întrebările, când este întărit și când este slăbit sta­tul, cât de tare ori cât de slab trebuie să fie acesta? Răspunsul care privește soliditatea sau fragilitatea statului poate fi găsit în felul în care cetățenii percep coerența, evoluția și eficiența organiza­torică și acțională a diferite autorități, înțelese deopotrivă ca insti­tuții ale pu­terii și servicii publice. Legat de exemplul nostru, în pofida reacțiilor civice și a poziționării statului administrativ, toate indiciile converg spre reconside­rarea capabili­tă­ților Justiției în forma dorită de statul po­litic. Urmează legile securității națio­­nale.